La Gestione Associata

"Una forte unione"  di OlsenWeb
“Una forte unione” di OlsenWeb

In data 31 gennaio 2012, da queste pagine di ArdesioUnita.it si dava risalto all’attività che il gruppo degli amministratori dell’Asta del Serio (da Piario a Valbondione) stava mettendo in pratica per rispondere agli obblighi di legge, in primo luogo (meglio evidenziati durante l’incontro con Anci tenutosi ad Ardesio a marzo), e per cercare di rendere un’opportunità la stessa imposizione.

Continuano i lavori del gruppo di sindaci, tutt’oggi, tramite il supporto di Ancitel.

Seguono quindi alcune considerazioni di carattere generale sull’argomento in oggetto:

LA GESTIONE ASSOCIATA

L’esistenza di una forte quantità di piccoli comuni è uno dei tratti caratterizzanti della pubblica amministrazione lombarda e, in generale, italiana. Le minori dimensioni delle amministrazioni attenuano, ma non eliminano, l’intrinseca complessità del governo e della gestione dei processi di natura politica e organizzativa che sono paragonabili a quelli rinvenibili in istituzioni comunali di più ampie dimensioni. In particolare sono simili in tutte le amministrazioni alcune situazioni critiche difficili da fronteggiare quali:

  1. la molteplicità ed eterogeneità delle funzioni da esercitare. Accanto a quelle tradizionalmente assegnate, se ne sono aggiunte altre a causa del processo di decentramento amministrativo già realizzato e che si sta ulteriormente articolando attraverso la legislazione nazionale e regionale;
  2. il mutamento delle attese da parte della società locale nei riguardi del miglioramento della qualità dei risultati, dell’efficienza ed economicità della pubblica amministrazione locale, che si vorrebbe di ampia portata e in tempi particolarmente accelerati;
  3. il consolidamento di una tendenza a considerare i comuni come nodo strategico di una rete di istituzioni pubbliche e private per esercitare funzioni di erogazione di servizi pubblici, di regolazione, di autorizzazione e controllo.

I piccoli comuni sono esposti più di altri alla complessità generata da tali situazioni critiche a causa:

  1. della difficoltà di garantire adeguati livelli di innovazione e miglioramento attraverso l’azione su fattori quali il personale, le tecnologie e l’organizzazione;
  2. dell’insufficiente forza contrattuale nel negoziare con soggetti terzi condizioni di collaborazione vantaggiose.

La gestione associata: una risposta ai problemi di governo e gestione dei piccoli comuni

La gestione associata rappresenta un’importante opportunità per fronteggiare alcune delle criticità tipicamente espresse dai piccoli comuni allo scopo di migliorare sensibilmente:

  1. l’offerta di servizi a una comunità locale;
  2. le iniziative di animazione e promozione economica, sociale e ambientale in ambito locale e delle espressioni delle culture delle popolazioni coinvolte.

La possibilità di disporre di una più ampia gamma e quantità di risorse economico finanziarie, strumentali e tecniche consente di sviluppare azioni coordinate che potenzialmente, rispetto a una gestione singola, sono in grado di:

  1. aumentare la forza contrattuale nelle negoziazioni con altre istituzioni e fornitori;
  2. determinare investimenti altrimenti non concepibili dai singoli comuni;
  3. realizzare innovazioni di processo in grado di rendere più efficace ed efficiente lo svolgimento delle attività e consentire l’erogazione di nuovi servizi attraverso una:
  4. riduzione della duplicazione di tutte quelle attività della medesima specie che, nel caso di gestioni singole, sono affidate a diverse strutture organizzative;
  5. più razionale divisione del lavoro, in quanto l’aumento dei volumi delle attività da svolgere, congiuntamente a un aumento della quantità di personale gestibile, consente di assegnare a tale personale compiti maggiormente omogenei. Si riduce, così, l’arricchimento delle mansioni che si verifica tipicamente nei comuni di piccola dimensione, con conseguente diminuzione dei tempi di svolgimento delle attività e di apprendimento per la risoluzione dei problemi;
  6. un’incisiva azione su fattori quali il personale, le tecnologie e l’organizzazione.

Si sottolinea che la trasformazione delle potenzialità dell’azione coordinata, nel contesto di una gestione associata, in effettivi benefici dipende strettamente dalla capacità degli enti coinvolti di sviluppare la maturità della relazione associativa in modo da rafforzare:

  1. la fiducia fra i partner;
  2. un sapere contestuale condiviso;
  3. la consonanza nei principi di sviluppo dei territori.

In questo senso, la nascita e l’evoluzione della collaborazione deve essere attentamente governata per graduare gli interventi in modo da garantire sia un adeguato riguardo alle eccellenze sia un’attenzione agli sforzi di ottenere risultati a partire da un percorso caratterizzato da un difficile approccio al cambiamento. Le eccellenze e gli incrementi significativi nelle situazioni non ancora mature devono costituire l’asse privilegiato di orientamento dell’azione, non dimenticando la necessità di una gestione propositiva degli atteggiamenti di rifiuto della collaborazione.

Un nuovo interesse per le gestioni associate

Le gestioni associate, in questo periodo, sono oggetto, da parte di amministratori comunali e responsabili della gestione, di un rinnovato interesse.
In primo luogo, nell’ambito delle amministrazioni comunali di piccola dimensione, si è giunti, rispetto anche a un recente passato, a un’attenta considerazione delle gestioni associate volontarie quale risposta possibile a situazioni critiche connesse alla difficoltà di sostenere economicamente un’equilibrata declinazione dei principi di sussidiarietà e di adeguatezza. La collaborazione intercomunale viene certamente considerata come un’opportunità che può assumere un ruolo di vitale importanza per garantire il mantenimento e la rimodulazione dei servizi erogati a livello locale e legittimare la rappresentanza politica, ma anche fonte di problematicità e costi, soprattutto necessari per l’avvio del cambiamento.
In secondo luogo, le modificazioni normative che introducono, per i piccoli comuni, il concetto di obbligatorietà delle gestioni associate per tutte le funzioni o per quelle fondamentali inducono la necessità di garantire una risposta istituzionale nel breve/medio periodo. Dopo anni di sostanziale inerzia e disorganicità nella definizione di normative nazionali e regionali, la nuova disciplina relativa alle gestioni associate (DL 78/2010 e successive modificazioni) il suo tratto distintivo, ha determinato una necessaria attenzione all’applicazione di norme che sono vissute con atteggiamenti ambivalenti e contraddittori anche nell’ambito della medesima situazione. Ne ricordiamo alcuni:

  1. un obbligo da ottemperare con limitati ripensamenti delle consuete modalità d’intervento sull’organizzazione e sui sistemi di gestione, in modo anche da ridurre i rischi di esposizione a conseguenze negative in seguito ad azioni da parte degli organismi di controllo;
  2. un’occasione che consente di attuare reali disegni di cambiamento altrimenti problematici nei contesti locali dove le fonti d’influenza sulle decisioni sono significativamente distribuite;
  3. un evento verso il quale attuare azioni di forte protesta, fino ad arrivare a forme di disobbedienza manifesta.

L’impatto della normativa ha innescato anche nelle amministrazioni regionali un’attenzione particolare al tema delle gestioni associate per quanto riguarda la necessità di intervenire sulla legislazione per configurare un coerente sistema normativo sulle gestioni associate coerente con le prerogative della legislazione nazionale e attento alle specificità locali.

La crescita della conoscenza come condizione di successo del processo di sviluppo delle gestioni associate

Le esperienze di successo di avvio di gestioni associate hanno dimostrato che il passaggio da una fase di generico interesse nei riguardi di soluzioni collaborative a una di concreta attivazione di processi di cambiamento istituzionale e organizzativo sono accompagnate da una forte e coordinata azione di sponsor locali politici e con responsabilità organizzative. La costituzione del gruppo di sponsor è fortemente influenzata dalla disponibilità di un insieme strutturato di conoscenze che:

  1. rendano concreto e ben argomentato il proposito di attivare forme di collaborazione;
  2. consentano di evitare drammatici fallimenti a causa di problemi, relativi, per esempio, alla natura delle funzioni da esercitare in modo associato o all’organizzazione degli uffici, che si possono determinare dopo la formalizzazione della scelta di cambiamento istituzionale e che potrebbero essere anticipati e risolti in modo coordinato e preventivo.

Tale insieme di conoscenze risulta essenziale anche per allargare l’area di consenso e il coinvolgimento di quei soggetti politici e con responsabilità organizzative che non hanno partecipato all’inizio del percorso di cambiamento, ma condizionano fortemente il suo successo.

Si tratta, prima di avviare concretamente gestioni associate, di valutare attentamente:

  1. gli impatti delle soluzioni prescelte in termini di conseguenze sul quadro politico istituzionale locale, sulla qualità dei servizi, sui processi organizzativi;
  2. le condizioni, in termini di professionalità, risorse economico finanziarie e tecnologiche, e delle fasi operative e dei relativi tempi necessari alla costituzione e alla messa a regime delle scelte istituzionali e gestionali individuate.

La possibilità per i soggetti locali di partecipare attivamente allo sviluppo delle gestioni associate si scontra con la difficoltà di:

  1. acquisire con tempestività e completezza informazioni, metodologie ed esperienze di successo;
  2. elaborare, in stretta relazione con la propria esperienza e in un ambito di relazione intercomunale, soluzioni coerenti con la realizzazione di strategie di collaborazione.

Tali difficoltà non incidono semplicemente sulle dinamiche di crescita della conoscenza necessaria per progettare e realizzare efficaci reti locali, ma influenzano anche la motivazione nell’accettare le sfide del cambiamento.
Il superamento delle difficoltà citate è facilitato dalla costruzione di adeguati e stabili circuiti di comunicazione, formalmente e informalmente regolati, nei quali si realizzano alti tassi d’interazione fra tutti i soggetti, in particolare responsabili della gestione e amministratori.

Temi da approfondire

I principali temi sui quali gli amministratori si devono concentrare e che rappresentano i principali riferimenti per la crescita della conoscenza sono:

  1. modelli istituzionali: si tratta di considerare i rischi e le opportunità connesse alla realizzazione di convenzioni o Unioni di comuni, quali forme segnalate dalla normativa come riferimenti per la costituzione di gestioni associate;
  2. modelli organizzativi: riguardano la definizione dei centri di responsabilità e della complementare configurazione dei processi necessari all’efficace erogazione di servizi rivolti alla comunità locale e alla gestione delle risorse interne, ci riferamo, in particolare, a quelle informative, finanzarie, patrimoniali e connesse al personale. Le scelte di organizzazione devono considerare gli aspetti operativi e di programmazione e controllo associati ai citati processi;
  3. strategie di regolazione dei rapporti fra amministrazioni comunali: riguardano, in riferimento al personale, alle risorse finanziarie, patrimoniali e informative, le modalità di reperimento di tale risorse, mediante la fiscalità locale, le tariffe e altre forme di finanziamento, di loro efficace ed equa allocazione in ragione delle contribuzioni dei singoli enti;
  4. strategie di sviluppo delle conoscenze tecnologiche e della cultura della collaborazione: si tratta di considerare le più opportune azioni per garantire una fluida, continua e ampia produzione di condivisi modi di operare nell’ambito dell’associazione.
  5. strategie di sviluppo del miglioramento e dell’innovazione: devono essere considerati modelli di cambiamento con ampio ricorso a esperienze d’innovazione e miglioramento di successo.

 

Significativi, inoltre, sono i risultati della recente (fine settembre 2012) indagine promossa da Ancitel, chiamata “Le gestioni associate promosse mediante Convenzione (art. 30 T.U.E.L.)“, presente sul sito di Ancitel:

Le norme che regolano la cooperazione intercomunale, recentemente modificate dal DL 6 Luglio 2012 n. 95, impongono una pronta riconsiderazione degli assetti istituzionali e dei processi organizzativi dei piccoli Comuni. L’indagine, condotta da Ancitel S.p.A. nel Giugno-Luglio 2012, si proponeva di realizzare un focus sull’istituto della Convenzione e di pervenire ad una più compiuta conoscenza dei fenomeni associativi in atto, in vista dell’approssimarsi delle scadenze previste dal legislatore sull’obbligatorietà della gestione associata. Alla rilevazione hanno partecipato oltre mille Comuni. A fronte delle 1.619 Convenzioni rilevate, si registrano 3.304 Comuni associati. Le Convenzioni sono tendenzialmente orientate, almeno fino ad oggi, a regolamentare in un’ottica di medio periodo la gestione associata di una funzione o di un unico servizio. Le maggiori opportunità di cooperazione sono riferite, nell’ordine, alla condivisione del Segretario comunale, alla gestione dei servizi di Polizia locale, dei servizi socio-assistenziali e scolastici. Solo 66 Comuni sui 1.011 coinvolti nell’indagine non aderivano, alla data di rilevazione, ad alcuna forma di collaborazione intercomunale. Gli specifici ambiti cooperativi investigati sono valutati positivamente dall’86,3% degli interlocutori rispondenti.

Per ulteriori approfondimenti: accedi al pdf del rapporto